La ceinture de verdure de l’Ontario

Les décisions concernant la ceinture de verdure de l’Ontario revêtent un grand intérêt public, car elles font intervenir d’importants aspects touchant la durabilité de l’environnement et la gouvernance. Constituée en 2005, la ceinture de verdure vise à protéger contre l’étalement urbain les terres écologiquement vulnérables, les terres agricoles et les systèmes du patrimoine naturel. Toute modification de ses limites ou des mesures de protection en vigueur doit être mûrement réfléchie et apportée avec la plus grande transparence et responsabilité.

En novembre 2022, le gouvernement a annoncé le retrait de terres d’une superficie de près de 2 000 acres de la ceinture de verdure pour permettre la construction de logements. Cette décision a suscité beaucoup d’émoi au sein du public, d’autant plus que le gouvernement avait assuré que la ceinture de verdure resterait intacte. Des enquêtes de la vérificatrice générale de l’Ontario et du commissaire à l’intégrité de l’Ontario ont révélé de sérieuses lacunes dans les processus de prise de décision et de tenue de documents, ce qui a soulevé des inquiétudes en matière de transparence, d’équité et de respect de la loi.

En 2022 et 2023, le CIPVP a reçu 30 demandes d’accès à l’information de la part de chercheurs, de membres des médias et d’autres personnes intéressées qui souhaitaient obtenir l’accès à des documents sur les discussions, décisions et mesures du gouvernement en lien avec la ceinture de verdure. 

Le processus d’appel en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (LAIPVP) confère au CIPVP de larges pouvoirs lui permettant d’examiner les réponses du gouvernement aux demandes d’accès à l’information. Ainsi, le CIPVP peut déterminer si le gouvernement a effectué des recherches raisonnables pour localiser les documents demandés, et se pencher sur toute affirmation de sa part voulant que les documents n’existent pas, qu’il n’en ait pas la garde ou le contrôle ou qu’ils soient soustraits à la divulgation en vertu d’une exception ou d’une exclusion prévue par la loi.

De nombreux appels font l’objet d’une médiation et d’un règlement à l’amiable aux premiers stades du processus de règlement des différends du CIPVP, mais certains dossiers sont soumis à l’arbitrage. À l’issue du processus d’arbitrage, le CIPVP peut confirmer que la décision de l’institution était conforme à la LAIPVP et rejeter l’appel de l’auteur de la demande, ou bien il peut rendre une ordonnance exécutoire obligeant l’institution, par exemple, à mener d’autres recherches, à rendre une autre décision ou à divulguer les documents pertinents, en tout ou en partie, à l’auteur de la demande.

Ce processus d’appel devant un décideur indépendant, comme le CIPVP, représente un moyen équitable et impartial d’assurer le respect de la LAIPVP et de renforcer le droit fondamental des Ontariennes et des Ontariens d’accéder aux renseignements que détient le gouvernement. Il donne également à notre bureau une vue d’ensemble des demandes d’accès multiples qui sont présentées sur des enjeux identiques ou connexes et de déterminer comment y répondent diverses institutions. Cela nous donne une perspective unique nous permettant de relever les problèmes ou tendances systémiques et de formuler des recommandations en vue de réaliser les objets de loi, qui consistent à assurer l’accès à l’information et la transparence quant aux décisions du gouvernement.

Le CIPVP a traité jusqu’à maintenant 19 appels de décisions en matière d’accès à l’information concernant les changements proposés aux limites de la ceinture de verdure. Ensemble, ces dossiers ont révélé des problèmes préoccupants de nature systémique :

Suppression de courriels

Dans son rapport de 2023 sur la ceinture de verdure, la vérificatrice générale a indiqué que le personnel politique supprimait régulièrement les courriels relatifs aux changements à la ceinture de verdure, en contravention de la Loi de 2006 sur les Archives publiques et la conservation de documents (LAPCD). Cette observation a fait craindre que des documents concernant le processus décisionnel en lien avec la ceinture de verdure qui faisaient l’objet de demandes d’accès à l’information et d’appels ne soient perdus ou détruits. Le CIPVP a donc rendu une ordonnance préventive exceptionnelle dans le cadre d’un des premiers appels liés à la ceinture de verdure. Dans cette ordonnance provisoire (PO-4449-I), le CIPVP a enjoint au ministère des Affaires municipales et du Logement de prendre toutes les mesures raisonnables qui s’imposaient pour préserver tout document pertinent concernant le retrait de terres du Plan de la ceinture de verdure conformément à ses obligations en vertu de la loi et de la LAPCD. Le CIPVP a également ordonné au ministère de prendre des mesures pour récupérer tout document qui avait été supprimé ou détruit.

En réponse à cette ordonnance, le ministère a déposé un affidavit décrivant les mesures qu’il avait prises pour préserver les documents liés aux modifications apportées au Plan de la ceinture de verdure et pour récupérer les courriels supprimés dans toute la mesure du possible. L’arbitre était satisfaite des mesures prises malgré le fait que la récupération de courriels définitivement supprimés se heurte à des contraintes techniques.

Recours à des mots codés

L’utilisation de mots codés dans le cadre du projet de la ceinture de verdure a entravé les recherches aux fins de l’accès à l’information. Voir par exemple les ordonnances PO-4634, PO-4611-I et PO-4644. En raison de l’usage incohérent de mots codés comme « projet spécial » (special project) ou « SP – GB », « GB » ou « special project – GB » dans ce contexte, il a été difficile pour le gouvernement de localiser des documents pertinents au moyen d’une méthodologie de recherche standard. Pire encore, le mot codé « G* » rendait essentiellement impossible la localisation de documents pertinents du fait que l’astérisque (« * ») est employé comme caractère de remplacement pour la recherche textuelle et donne comme résultat tous les mots commençant par « G ». Chercher « G* » aurait donné un nombre énorme de documents qu’il aurait été impossible de départager.

Concrètement, il a donc été impossible d’utiliser le mot codé « G* » comme terme de recherche, de sorte que certains documents pertinents n’ont peut-être pas été localisés, mais malheureusement, il n’a pas été possible de le confirmer car techniquement, il est impossible de localiser des documents au moyen de ce terme de recherche.

Utilisation de comptes de courriel et d’appareils personnels

La vérificatrice générale a également observé que le personnel politique avait utilisé des comptes de courriel et appareils personnels auxquels des messages gouvernementaux étaient acheminés à partir de comptes du gouvernement, ou vice versa. Cette pratique a eu pour effet de contourner les obligations de la LAIPVP en matière de tenue de documents et de limiter l’accès à des documents importants sur des décisions prises. Ces courriels et textos sur des appareils personnels pouvaient également être perdus, ce qui s’est effectivement produit. La vérificatrice générale a souligné que l’utilisation d’appareils personnels pour des activités liées au gouvernement va à l’encontre des lignes directrices de la fonction publique de l’Ontario (FPO) sur la sécurité de l’information et l’utilisation acceptable des ressources en matière d’information et de technologie de l’information. Elle est également contraire aux lignes directrices de longue date du CIPVP, qui mettent vivement en garde contre l’utilisation de courriels ou de messages personnels pour le compte du gouvernement.

Lors d’appels en matière d’accès à l’information, le CIPVP n’ordonne pas généralement la fouille d’appareils personnels appartenant aux fonctionnaires ou aux membres du personnel politique pour des raisons de confidentialité, étant donné la nature personnelle des communications qu’ils contiennent. Cependant, dans les cas où il y avait des indications crédibles selon lesquelles certains employés possédaient dans leurs appareils personnels des courriels ou messages liés aux activités du gouvernement, comme dans plusieurs dossiers liés à la ceinture de verdure, le CIPVP a ordonné à l’institution d’obliger des personnes, y compris le premier ministre lui-même, à localiser les documents pertinents dans leurs appareils personnels (voir les ordonnances PO-4577-F, PO-4638, PO-4639-I et PO-4640-I)

Depuis le rapport de la vérificatrice générale, le Bureau du Conseil des ministres oblige maintenant tous les membres du personnel du Cabinet du premier ministre et des ministres à attester chaque année qu’ils utilisent uniquement des systèmes et comptes du gouvernement aux fins des activités de ce dernier, et qu’ils acheminent tout document gouvernemental reçu par inadvertance sur un compte de courriel personnel à un système gouvernemental afin d’assurer la conservation appropriée des documents.

Contrôle des courriels personnels d’anciens employés

Certaines institutions ont affirmé ne pas avoir la garde ni le contrôle de documents concernant le gouvernement que d’anciens employés détenaient dans leurs comptes de courriel personnels, malgré des preuves crédibles voulant que de tels comptes personnels aient été utilisés au cours du processus décisionnel concernant la ceinture de verdure. Par exemple, le ministère des Affaires municipales a refusé de prendre le contrôle de ces documents au motif qu’il disposait de recours juridiques limités pour le faire une fois la relation d’emploi rompue.

Cependant, dans ses ordonnances PO-4639-I, PO-4640-I et PO- 4652-I, le CIPVP a conclu que les institutions sont légalement responsables de tous les documents liés au gouvernement en vertu des obligations en matière de conservation et de gestion des documents que leur impose la LAPCD. Lorsqu’il avait des motifs de croire que des documents gouvernementaux se trouvaient dans les comptes de courriel personnels d’anciens employés, le CIPVP a ordonné à l’institution de prendre le contrôle de ces documents et de demander aux anciens employés de les produire. Les documents ainsi récupérés devaient être acheminés ensuite vers des systèmes d’information approuvés par le gouvernement, conformément aux lignes directrices de la FPO et du document d’orientation sur les comptes de courriel personnels et la messagerie instantanée, pour y être conservés et préservés.

Documentation inadéquate

Il a été étonnant de localiser si peu de documents pertinents sur les décisions ou mesures du gouvernement, le processus décisionnel, les dates de ces décisions et les personnes responsables. L’absence quasi totale de documentation sur la prise de décision est particulièrement préoccupante, surtout pour des changements aussi médiatisés et lourds de conséquences que ceux devant être apportés à la ceinture de verdure. On sait que des membres du personnel du Cabinet du premier ministre et du ministère ont participé à des réunions et discussions au sujet de la ceinture de verdure, mais ce qui y a été dit ou décidé a été très peu documenté, à part certaines notes contemporaines du personnel du ministère. Ces notes reflètent ce qui, pour le personnel, constituait des directives du Cabinet du premier ministre. Or, comme l’a constaté le commissaire à l’intégrité, ces directives émanaient probablement du chef du cabinet du ministère et non du Cabinet du premier ministre. Malheureusement, cette absence de documentation n’a fait qu’ajouter à la confusion quant à la prise de décision (voir les ordonnances PO-4638, PO-4611-I et PO-4644)

Peu importe qui a donné les directives et qu’elles aient été verbales ou écrites; l’absence de documentation sur les discussions, les décisions ou les mesures prises est contraire aux exigences de base en matière de tenue de documents et porte atteinte à la transparence du gouvernement.

Leçons tirées

Les appels concernant la ceinture de verdure constituent un exemple clair des conséquences possibles d’une tenue inadéquate de documents. Lorsque des décisions importantes prises par le gouvernement ne sont pas adéquatement documentées, lorsque des mots codés sont utilisés ou lorsque les documents sont conservés de manière fragmentée dans différents systèmes personnels et officiels, cela nuit à la transparence et, par conséquent, à la confiance du public.

Voici des leçons importantes qui ont été tirées des ordonnances rendues jusqu’à maintenant concernant la ceinture de verdure.

• L’utilisation de termes codés obscurs pour désigner les discussions et les décisions relatives à des questions gouvernementales importantes réduit la transparence. Ces pratiques sont non seulement contraires aux obligations légales en matière de conservation des documents, mais elles minent également la confiance du public dans l’intégrité du processus décisionnel du gouvernement. Le public a le droit fondamental de savoir comment et pourquoi sont prises les décisions, surtout celles qui concernent des terres protégées comme la ceinture de verdure. Lorsque les documents sont dissimulés et difficiles, voire impossibles à trouver à cause de mots codés, la transparence est compromise et toute surveillance devient illusoire.
• L’absence de documents suscite de sérieuses inquiétudes sur le plan de la reddition de comptes et porte atteinte à la confiance du public. Les décisions importantes pour le public doivent être documentées, que ce soit de façon numérique, manuscrite ou verbale. Sans un compte rendu complet et précis des décisions prises, de leur date, de leur auteur et de leur fondement, le public n’est pas informé des mesures prises par le gouvernement qui touchent la collectivité et l’environnement. On est en droit de s’interroger lorsque des documents sont perdus, détruits ou dissimulés, ou lorsqu’aucun document n’est créé. 
• Les institutions ne peuvent pas se soustraire à leurs obligations en vertu de la LAIPVP en invoquant l’endroit où un document est sauvegardé. Lorsqu’il existe des preuves crédibles que des documents officiels existent en dehors des systèmes du gouvernement, y compris dans les comptes de courriel personnels d’employés actuels ou d’anciens employés, les institutions sont tenues de prendre des mesures proactives pour en assurer le contrôle, les récupérer et les acheminer à des systèmes d’information du gouvernement où ils seront conservés. Cela permet de protéger les documents gouvernementaux contre les vulnérabilités et de les soumettre à des recherches raisonnables en réponse à des demandes d’accès à l’information.  
• L’absence d’un système solide de gestion des documents reflète un manque d’engagement. Les constatations du CIPVP dans ces appels soulignent également la nécessité urgente d’adopter des pratiques plus rigoureuses de gestion des documents, d’assurer la formation régulière du personnel, d’établir des politiques interdisant expressément l’utilisation de comptes de courriel et d’appareils personnels pour les activités du gouvernement et un engagement inébranlable et sans équivoque à l’égard de la transparence et de la reddition de comptes au public. Sans un compte rendu complet et précis des décisions prises, le public n’est pas informé des mesures du gouvernement qui touchent la collectivité et l’environnement.

Recommandations pour rehausser la transparence et susciter la confiance du public

Dans son document Messagerie instantanée et comptes de courriel personnels : Vos obligations en matière d’accès et de protection de la vie privée, le CIPVP souligne la nécessité d’adopter des pratiques sages de tenue de documents et de se conformer à la LAIPVP et à la LAPCD par souci de transparence et de reddition de comptes au public. À ce document d’orientation se sont ajoutées de nombreuses présentations à des fonctionnaires et membres du personnel politique sur leurs obligations en matière d’accès à l’information et de protection de la vie privée, dans lesquelles ont été décrites les conséquences sérieuses d’une gestion médiocre des documents. 

Le CIPVP a également exprimé ces préoccupations dans son rapport spécial de 2013 intitulé Deleting Accountability (en anglais) qui a fait état de défaillances systémiques sur le plan de la tenue de documents et souligné les risques de supprimer de façon inappropriée des documents gouvernementaux importants ou de ne pas les conserver. Ces leçons d’il y a plus de dix ans n’ont pas été apprises. Pour faire face aux problèmes systémiques relevés lors de ces appels, le CIPVP réitère les recommandations suivantes au gouvernement :

Examiner et moderniser les pratiques de tenue et de conservation de documents

Les institutions doivent examiner et mettre à jour régulièrement leurs politiques et pratiques de conservation de documents, et veiller à ce que leur application s’appuie sur des guides de pratique et de procédure clairs. Les bureaux des ministres et le Cabinet du premier ministre devraient s’attacher en priorité à consigner les directives, discussions et décisions verbales. Une attention particulière devrait être portée à la conservation des procès-verbaux des réunions, et il faut éviter d’utiliser des mots codés équivoques. 

Interdire l’utilisation d’appareils personnels pour des fonctions officielles

Les institutions devraient adopter des politiques claires interdisant l’utilisation de comptes de courriel et d’appareils personnels à des fins officielles, en soulignant que les documents liés aux activités des institutions, même s’ils ont été créés ou s’ils sont conservés sur des appareils ou dans des comptes personnels, restent assujettis à la LAIPVP. Dans les situations où leur utilisation est inévitable, les membres du personnel qui envoient ou reçoivent des communications professionnelles au moyen d’outils ou de comptes non autorisés doivent les acheminer immédiatement, ou dans un délai raisonnable, à leur compte de courriel officiel ou autorisé ou à un ordinateur ou réseau de l’institution. Ces politiques devraient être incluses dans les modalités obligatoires du contrat d’emploi des membres du personnel.

Assurer une formation précoce et régulière

Le personnel doit recevoir une formation sur ses obligations en matière de tenue de documents. Cette formation doit avoir lieu immédiatement après des changements de personnel ou de gouvernement, et régulièrement par la suite. Il faut faire savoir aux membres du personnel que toutes les communications professionnelles sont assujetties à des exigences en matière de divulgation et de conservation, sans égard à l’outil, au compte ou à l’appareil utilisé, et qu’ils devront fournir une copie de toutes ces communications professionnelles sur demande. Il faut également leur rappeler que lorsqu’ils recueillent des documents en réponse à une demande d’accès à l’information, ils doivent localiser et produire tout document pertinent dans leur messagerie instantanée et leurs comptes de courriel personnels, même si ces comptes sont utilisés contrairement à la politique en vigueur.

Surveiller la conformité

Les membres du personnel doivent être tenus responsables de se conformer aux exigences de tenue de documents tout au long de leur emploi, jusqu’à leur départ. Les institutions devraient désigner un haut fonctionnaire responsable de la conformité. Cette personne devrait surveiller régulièrement la conformité en effectuant des examens annuels ainsi que des vérifications ponctuelles ou des enquêtes sur les pratiques du personnel. En cas de non-conformité confirmée ou soupçonnée, les institutions doivent agir immédiatement pour préserver les documents et endiguer la perte de renseignements. 

Codifier une obligation de documenter

Pour éviter bon nombre des problèmes qui ont été associés aux appels de décisions en matière d’accès à l’information concernant la ceinture de verdure, le CIPVP recommande de modifier la LAIPVP et la loi équivalente s’appliquant aux institutions municipales, la LAIMPVP, afin de prévoir l’obligation expresse de documenter les communications, décisions et actions. Ces lois devraient également obliger les institutions à établir et à mettre en œuvre des mesures appropriées de conservation de documents. 

Ces mesures contribueraient dans une large mesure à raffermir la confiance du public et à faire en sorte que le droit d’accès à l’information détenue par le gouvernement ne soit pas compromis par des pratiques peu rigoureuses, le non-respect des politiques ou des suppositions erronées. Un régime efficace d’accès à l’information repose non seulement sur des lois solides, mais également sur l’engagement constant de les respecter.

Suites aux préoccupations soulevées 

En réponse aux graves préoccupations soulevées par la vérificatrice générale et le commissaire à l’intégrité, le Bureau du Conseil des ministres et les ministères pertinents ont pris plusieurs mesures pour renforcer leurs pratiques de tenue de documents. Ils ont notamment rassemblé et protégé tous les documents qu’ils avaient préalablement fournis à la vérificatrice générale et au commissaire à l’intégrité au cours de leurs enquêtes respectives. 

Le 6 mai 2024, lors de sa comparution (en anglais) devant le Comité permanent des comptes publics pour l’étude du Rapport spécial sur les changements apportés à la ceinture de verdure de la vérificatrice générale, la secrétaire du Conseil des ministres a décrit plusieurs mesures supplémentaires visant à rehausser la transparence et la gestion de l’information, dont les suivantes :

• note de service conjointe de la secrétaire du Conseil des ministres et du chef de cabinet du premier ministre rappelant à tous les employés de la FPO et membres du personnel politique de préserver et de gérer tous les documents conformément aux exigences de tenue de documents;
• formation plus fréquente des membres du personnel politique sur la gestion des documents, réitérant notamment le fait que toutes les activités officielles doivent être menées au moyen des réseaux et comptes du gouvernement, et que toute communication ou tout document public reçu par inadvertance sur un compte ou appareil personnel doit être acheminé à leur compte du gouvernement;
• attestation annuelle en matière de tenue de documents pour le personnel du Cabinet du premier ministre et des bureaux des ministres.

La secrétaire a souligné que ces mesures, entre autres, avaient été mises en œuvre dans les 90 jours suivant le rapport de la vérificatrice générale et visent à améliorer le respect des lois ontariennes sur l’accès à l’information et la tenue de documents.

En 2024, le CIPVP a tenu six séances d’information organisées par le Cabinet du premier ministre pour souligner les principes d’accès à l’information et l’importance de suivre des pratiques rigoureuses de tenue et de conservation des documents, et réitérer les obligations du personnel en vertu de la LAIPVP et de la Loi de 2006 sur les Archives publiques et la conservation de documents. 

Pour ce qui est des ordonnances du CIPVP concernant la ceinture de verdure, le gouvernement s’est conformé à plusieurs d’entre elles ou a fait part de son intention de le faire, dont les ordonnances PO-4449-I, PO-4505-F, PO-4638 et PO-4611-I, mais pas l’ordonnance PO-4577-F à l’égard de laquelle le gouvernement a déposé une requête en révision judiciaire.

Ces mesures témoignent d’une avancée positive vers la conformité, mais il reste essentiel d’exercer une surveillance continue pour s’assurer que les mesures correctives sont non seulement mises en œuvre, mais également maintenues.

Résumés des appels traités jusqu’à maintenant en lien avec la ceinture de verdure

Dans plusieurs cas, la médiation entre les parties a donné lieu à la divulgation de documents ou à la tenue de recherches supplémentaires, ce qui a permis de régler le différend sans rendre d’ordonnance.

Trois appels complexes portant sur plus de 76 000 pages de documents concernant les limites de la ceinture de verdure ont été réglés grâce à l’engagement des parties de collaborer avec un médiateur du CIPVP. Dans chaque cas, l’appelant a clarifié et circonscrit les enjeux et formulé des questions, et le ministère a cherché à fournir une réponse détaillée et satisfaisante. Les parties ont pu régler ces appels sans arbitrage, épargnant temps et ressources.

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