Dans plusieurs cas, la médiation entre les parties a donné lieu à la divulgation de documents ou à la tenue de recherches supplémentaires, ce qui a permis de régler le différend sans rendre d’ordonnance.

Trois appels complexes portant sur plus de 76 000 pages de documents concernant les limites de la ceinture de verdure ont été réglés grâce à l’engagement des parties de collaborer avec un médiateur du CIPVP. Dans chaque cas, l’appelant a clarifié et circonscrit les enjeux et formulé des questions, et le ministère a cherché à fournir une réponse détaillée et satisfaisante.

Les parties ont pu régler ces appels sans arbitrage, épargnant temps et ressources.
Voici, en ordre chronologique, des résumés de l’issue des affaires qui n’ont pas pu être réglées au stade de la médiation ou qui sont passées directement à l’arbitrage.

Ministère des Affaires municipales et du Logement

Ordonnance provisoire PO-4449-I (13 octobre 2023)
Ordonnance définitive PO-4505-F (8 avril 2024)

Les ordonnances PO-4449-I et PO-4505-F ont trait à une demande de documents très nombreux concernant le retrait de terres de la ceinture de verdure. Comme le ministère des Affaires municipales et du Logement n’avait pas rendu de décision définitive en réponse à la demande d’accès dans les délais établis, lesquels étaient écoulés depuis plusieurs mois, le CIPVP a rendu une ordonnance obligeant le ministère à préserver et à récupérer les documents. Cette étape revêtait une importance particulière, étant donné les observations de la vérificatrice générale selon lesquelles des membres du personnel politique avaient utilisé leur compte de courriel personnel pour leurs fonctions officielles et auraient pu avoir supprimé des documents.

Le ministère a réagi en déposant une preuve par affidavit énonçant les mesures qu’il avait prises pour préserver les documents pertinents :

• créer un site SharePoint interne pour conserver les fichiers liés à la ceinture de verdure;
• recueillir et conserver les documents communiqués à la vérificatrice générale et au commissaire à l’intégrité;
• extraire des données de courriels provenant des comptes Ontario.ca d’employés actuels et d’anciens employés;
• tenter de récupérer des documents contenus dans des comptes personnels (avec un succès limité);
• confirmer que les pratiques de conservation des documents étaient conformes à la Loi de 2006 sur les Archives publiques et la conservation de documents.

L’arbitre a conclu que des mesures avaient été prises pour préserver les documents concernant la ceinture de verdure. Cependant, elle a reconnu que les tentatives de récupération de données supprimées en permanence des comptes de courriel Ontario.ca avant la mise en place de ces mesures avaient eu une efficacité limitée. Les tentatives du ministère de récupérer des courriels liés à la ceinture de verdure de la part d’anciens employés avaient été infructueuses, et l’arbitre a souligné que des courriels personnels concernant la ceinture de verdure avaient peut-être été perdus.

Sans se prononcer sur la question de savoir si tous les documents pertinents avaient été préservés adéquatement, l’arbitre a recommandé des améliorations à la tenue de documents et à la reddition de comptes, notamment une meilleure formation sur les obligations en matière de conservation, l’importance d’utiliser des moyens de communication officiels pour les fonctions professionnelles et le fait de désigner un haut fonctionnaire responsable de la conformité.

L’ordonnance définitive PO-4505-F souligne le principe selon lequel préserver l’accès aux documents est essentiel à la transparence du gouvernement, et que les ministères doivent suivre des règles strictes afin d’assurer la reddition de comptes et de préserver la confiance du public.

Bureau du Conseil des ministres

PO-4577-F (29 novembre 2024)

La première question dans cet appel consistait à savoir si les journaux des appels du téléphone cellulaire personnel du premier ministre de l’Ontario devaient être considérés comme des documents gouvernementaux assujettis à la LAIPVP. Un particulier a présenté deux demandes d’accès à une liste de tous les appels entrants, sortants et manqués de l’appareil personnel du premier ministre entre le 31 octobre et le 6 novembre 2022. Le Bureau du Conseil des ministres a refusé l’accès, affirmant qu’il s’agissait d’un téléphone personnel qui n’était pas relié à un compte du gouvernement, qu’il n’avait pas la garde et le contrôle des documents et que par conséquent, ceux-ci n’étaient pas assujettis à la LAIPVP.

L’auteur de la demande a interjeté appel, soutenant que le premier ministre avait utilisé son téléphone personnel à des fins officielles, et qu’il devrait être possible en vertu de la loi d’accéder aux journaux de ces appels. Au cours de l’enquête, le CIPVP a examiné les arguments du Bureau du Conseil des ministres, du premier ministre et de l’appelant. En définitive, l’arbitre a rejeté la position du Bureau du Conseil des ministres, concluant que certains des appels du premier ministre avaient peut-être été de nature personnelle, mais que la preuve était suffisante pour conclure que le premier ministre avait également utilisé son téléphone cellulaire à des fins officielles. Comme le Bureau du Conseil des ministres pourrait raisonnablement s’attendre à obtenir et à fournir des journaux d’appels officiels effectués au moyen d’un téléphone officiel, les mêmes principes quant à l’accès devraient s’appliquer lorsque des appels liés au gouvernement sont effectués ou reçus au moyen d’un appareil personnel.

Le CIPVP a ordonné au Bureau du Conseil des ministres d’obtenir les parties des journaux des appels du premier ministre portant sur des affaires gouvernementales. L’arbitre a souligné que le Bureau du Conseil des ministres n’a pas le contrôle des appels personnels et des appels liés à la circonscription, et qu’en cas de préoccupation concernant la protection de la vie privée, il était possible de recourir au caviardage ou d’invoquer des exceptions en vertu de la LAIPVP.

Cette ordonnance renforce le principe voulant que les fonctionnaires et autres responsables publics ne puissent pas se soustraire aux exigences en matière de transparence en utilisant leurs appareils personnels pour des affaires gouvernementales. Ce qui importe est la teneur et l’objet de la communication et non l’appareil employé. 

Le gouvernement a demandé la révision judiciaire de cette ordonnance.

Ministère des Affaires municipales et du Logement

Ordonnance provisoire PO-4611-I (20 février 2025)

Une demande d’accès a été présentée pour obtenir des documents contenant des directives du Cabinet du premier ministre au ministère des Affaires municipales et du Logement concernant le retrait de terres de la ceinture de verdure. Le ministère a répondu qu’il n’existait aucun document pertinent à part la lettre de mandat de juin 2022 du premier ministre, laquelle n’a pas été divulguée en vertu de l’exception relative à la confidentialité des documents du Conseil des ministres. L’auteur de la demande a interjeté appel, soutenant que d’après des rapports et témoignages, de telles directives avaient été données.

Le CIPVP a conclu qu’il y avait un motif raisonnable de croire qu’il existait des documents pertinents et que le ministère avait interprété la demande de façon trop étroite. Le CIPVP a confirmé que la recherche du ministère dans les courriels avait été raisonnable, mais il a établi que d’autres types de documents, comme des notes de réunion documentant des directives verbales, n’avaient pas fait l’objet de recherches adéquates. D’après des rapports de la vérificatrice générale et du commissaire à l’intégrité, les principales décisions concernant la ceinture de verdure étaient communiquées de vive voix par le chef de cabinet du ministre, qui mentionnait le Cabinet du premier ministre dans ses discussions avec le personnel du ministère. Les notes prises par des responsables mentionnaient le Cabinet du premier ministre et le premier ministre, mais le ministère n’avait pas inclus ces documents dans sa recherche.

Le CIPVP a ordonné au ministère de mener une nouvelle recherche dans les notes de réunion et d’autres documents contemporains rendant compte de directives verbales. Cet appel révèle des lacunes importantes dans les pratiques de tenue de documents concernant le processus décisionnel en lien avec la ceinture de verdure, notamment le recours à des directives verbales, l’utilisation de comptes de courriel personnels par les membres du personnel politique et la possibilité que des communications aient été supprimées ou n’aient pas été documentées. 

Ministère du Solliciteur général 

PO-4634 (1er avril 2025)

Un journaliste a demandé au ministère du Solliciteur général des documents liés aux agents de sécurité au service du premier ministre, et plus précisément les dates auxquelles ce dernier a fréquenté un restaurant particulier. La demande portait sur les documents créés entre le 1er février et le 1er décembre 2022 concernant des rencontres qu’aurait eues le premier ministre à cet endroit. Bien que le ministère ait localisé des notes d’agents qui étaient pertinentes, il a refusé d’accorder l’accès de l’appelant à ces documents en invoquant l’exception fondée sur la vie privée. L’appelant a interjeté appel de la décision du ministère, précisant qu’il cherchait à connaître uniquement les dates auxquelles le premier ministre avait fréquenté le restaurant, et a soutenu que la nécessité manifeste de divulguer les renseignements dans l’intérêt public pouvait s’appliquer. 

Le CIPVP a reconnu que le premier ministre avait peut-être tenu des réunions officielles ou ayant trait aux activités du gouvernement dans ce restaurant, mais il a observé que la publication de dates précises, sans qu’il soit possible de se remémorer ou de déterminer autrement les dates où il y avait eu des activités gouvernementales, révélerait un renseignement personnel sur le premier ministre. La totalité des dates sans distinction permettrait de montrer la fréquence ou la régularité des visites du premier ministre au restaurant, ce qui révélerait ses habitudes et choix personnels, lesquels sont des renseignements personnels sur le premier ministre. Le CIPVP a conclu que la divulgation des dates auxquelles le premier ministre s’était rendu au restaurant serait une atteinte injustifiée à la vie privée du premier ministre. 

Le CIPVP a également conclu que l’intérêt public dans la divulgation des dates ne l’emportait pas sur ces préoccupations en matière de vie privée. Le CIPVP a reconnu que le premier ministre est une personnalité publique et que les actes et décisions de son cabinet sont d’intérêt public, mais que le premier ministre avait quand même droit à la vie privée relativement à ses affaires personnelles, y compris les dates auxquelles il a fréquenté un restaurant local. Par conséquent, le CIPVP a confirmé la décision du ministère et rejeté l’appel.

Le CIPVP a toujours distingué les documents personnels de ceux qui sont créés dans le cadre de fonctions gouvernementales. Il est possible de demander l’accès à des documents comme des courriels, des journaux d’appels ou des directives ayant trait à des affaires officielles en vertu de la LAIPVP. Ce n’est pas le cas des documents personnels, même ceux d’une personnalité publique.

Bureau du Conseil des ministres

PO-4638 (10 avril 2025)

Un particulier a demandé l’accès à tous les documents du Cabinet du premier ministre ayant trait au retrait proposé de terres de la ceinture de verdure pour la période allant de janvier 2021 à octobre 2022. Le Bureau du Conseil des ministres a d’abord localisé un seul document pertinent. L’auteur de la demande a interjeté appel, soutenant qu’il devait exister des documents supplémentaires, et citant des réponses du ministère des Affaires municipales à des demandes d’accès à l’information. Ces réponses faisaient référence à des communications du personnel du Cabinet du premier ministre, notamment des mentions de « points de décision du Cabinet du premier ministre », et à des témoignages de membres du personnel du ministère selon lesquels des directives avaient peut-être émané du Cabinet du premier ministre.

Au cours de l’enquête du CIPVP, le Bureau du Conseil des ministres a effectué des recherches plus générales après avoir mis au point ses termes de recherche, et il a examiné plus de 9 000 documents éventuellement pertinents. En définitive, seuls six documents ont été jugés pertinents. Le CIPVP a estimé que le Bureau du Conseil des ministres avait effectué une recherche raisonnable en faisant appel à du personnel chevronné ayant interprété la demande de façon large.

L’arbitre a exprimé des réserves quant au nombre étonnamment faible de documents pertinents qui avaient été localisés, étant donné l’importance et la visibilité de la question de la ceinture de verdure. Elle a observé qu’il est inhabituel, et préoccupant du point de vue de la tenue de documents, que si peu de documents ont été localisés, vu l’importance de cette question, au sujet de laquelle des décisions étaient prises aux échelons supérieurs de plusieurs ministères. 

Le CIPVP a ordonné au Bureau du Conseil des ministres d’effectuer une autre recherche après que l’appelant eut fourni des indications selon lesquelles la recherche initiale n’avait pas permis de localiser une invitation à une réunion sur Teams concernant des affaires gouvernementales reçue à l’adresse courriel personnelle d’un ancien membre du personnel supérieur du Cabinet du premier ministre. Le CIPVP a prié le Bureau du Conseil des ministres de demander à cet employé de chercher des documents pertinents dans ses comptes personnels. Le CIPVP lui a également prié de demander aux anciens membres de son personnel qui n’avaient pas signé en 2024 une attestation de conformité aux exigences de tenue de documents de chercher des documents pertinents dans leurs comptes personnels.

Bien que les institutions ne soient généralement pas tenues d’effectuer des recherches dans des comptes personnels, on peut leur demander de le faire lorsqu’il existe une preuve crédible voulant que des documents officiels existent hors des systèmes gouvernementaux. Cela souligne à nouveau l’importance d’utiliser uniquement des appareils et comptes attribués par le gouvernement pour se livrer à des activités gouvernementales. Le personnel qui utilise des comptes ou appareils personnels nuit aux mesures visant à préserver les documents publics et au processus d’accès à l’information. De plus, le petit nombre de documents pertinents donne à penser que des documents n’ont pas été créés ou préservés, ce qui est également problématique. 

Ministère des Affaires municipales et du Logement

Ordonnances provisoires PO-4639-I et PO-4640-I (15 avril 2025)

Ces deux appels de décisions du ministère des Affaires municipales et du Logement ont trait à des demandes d’accès aux courriels personnels de l’ancien chef de cabinet du ministre. 

Les appelants ont présenté des demandes d’accès aux courriels du compte de courriel personnel de l’ancien chef de cabinet ayant trait à la ceinture de verdure. Le ministère a fourni certains documents contenant des courriels personnels que l’ancien chef de cabinet avait acheminés à son compte de courriel officiel du gouvernement. Cependant, le ministère a soutenu qu’il n’avait pas le contrôle de courriels personnels pertinents pouvant éventuellement se trouver dans le compte personnel de son ancien employé.

L’arbitre a déterminé si le ministère avait le « contrôle » des courriels de l’ancien chef de cabinet du ministre des Affaires municipales et du Logement de l’Ontario à des fins d’accès en vertu de la LAIPVP.

Dans ces ordonnances provisoires, l’arbitre a conclu que le ministère a le contrôle des courriels personnels concernant la modification de la ceinture de verdure, s’ils existent, même s’ils sont dans un compte de courriel personnel, pour les raisons suivantes :

• tous les courriels pertinents, s’ils existent, ont trait directement à des activités du gouvernement;
• le ministère a l’obligation, en vertu de la LAIPVP et de la Loi de 2006 sur les Archives publiques et la conservation de documents, de conserver et de préserver les documents publics, et il doit chercher activement à en obtenir le contrôle;
• étant donné la nature de la relation d’emploi dans la fonction publique, il est raisonnable de s’attendre à ce que les obligations d’un fonctionnaire à l’égard de son employeur se prolongent après la fin de son emploi, et comprennent l’exigence de produire tout document gouvernemental en sa possession. 

L’arbitre a ordonné au ministère d’obtenir le contrôle des documents et de demander à l’ancien chef de cabinet de fournir tout courriel pertinent contenu dans son compte personnel, ou de produire un affidavit fait sous serment confirmant qu’il n’existe pas de tels documents. L’arbitre a souligné que le ministère pourrait avoir des recours en vertu de la loi pour exiger que tout document pertinent lui soit rendu. Elle a également indiqué que le CIPVP peut assigner à comparaître et interroger sous serment toute personne qui, à son avis, pourrait avoir des renseignements relatifs à une enquête.

Cette ordonnance renforce à nouveau le principe voulant qu’en vertu de la LAIPVP, les institutions aient la garde ou le contrôle des documents concernant les activités du gouvernement, que ces documents se trouvent dans un compte du gouvernement, un compte personnel ou n’importe où ailleurs. 

Ministère des Affaires municipales et du Logement

PO-4644 (23 avril 2025)

Une demande d’accès a été présentée pour obtenir des documents contenant des directives du Cabinet du premier ministre au ministère des Affaires municipales et du Logement concernant le retrait de terres de la ceinture de verdure. Le Bureau du Conseil des ministres a affirmé au départ qu’il n’existait aucun document pertinent, mais pendant la médiation, il en a localisé deux : la lettre de mandat du premier ministre et une ébauche de lettre de mandat. L’auteur de la demande a interjeté appel, affirmant que des documents supplémentaires devaient exister, et que le Bureau du Conseil des ministres n’avait pas effectué une recherche raisonnable.

Le CIPVP a conclu que le Bureau du Conseil des ministres avait effectué une recherche raisonnable et rejeté l’appel. L’arbitre a reconnu que le Bureau du Conseil des ministres avait adopté une interprétation large et appropriée du terme « directive », utilisé des termes de recherche multiples (y compris des mots codés comme « projet spécial » [special project] et « GB »), et effectué des recherches dans les comptes de 29 membres actuels et anciens membres du personnel du Cabinet du premier ministre. Le Bureau du Conseil des ministres a également cherché dans des documents fournis à la vérificatrice générale et demandé aux membres de son personnel d’acheminer tout document pertinent de leurs comptes personnels aux systèmes officiels.

Bien que l’appelant ait mentionné des rapports et témoignages permettant de croire que le Cabinet du premier ministre avait donné des directives à des fonctionnaires du ministère, le CIPVP n’a trouvé aucune indication selon laquelle ces directives, le cas échéant, avaient été consignées par écrit ou supprimées. Contrairement à l’ordonnance PO-4638, mentionnée plus haut, le CIPVP a estimé qu’il n’y avait aucun motif d’exiger que soient menées des recherches dans des comptes personnels.

Cette ordonnance souligne combien le recours à des directives verbales, à des modes de communication informels et à du langage codé peuvent porter atteinte à la transparence et à la reddition de comptes. Même lorsque des preuves indiquent que le gouvernement a donné des directives, les lois sur l’accès à l’information offrent peu de recours en l’absence de document qui consigne ces directives. Cette décision renforce l’importance de la tenue systématique et rigoureuse de documents, surtout sur des questions d’intérêt public.

Bureau du Conseil des ministres

PO-4652-I (5 mai 2025)

L’appelant a présenté une demande d’accès au calendrier d’un ancien haut fonctionnaire du Cabinet du premier ministre pour la période allant du 1er juin au 31 décembre 2022. Le Bureau du Conseil des ministres a localisé les documents pertinents et y a accordé à l’appelant un accès partiel.

L’appelant a interjeté appel de la décision du Bureau du Conseil des ministres, affirmant que ce dernier n’avait pas effectué une recherche raisonnable parce qu’il aurait dû avoir inclus le calendrier personnel de la personne. Dans cette ordonnance provisoire, l’arbitre a conclu que ce calendrier personnel n’était pas visé par la demande de l’appelant et a confirmé la décision du Bureau du Conseil des ministres de ne pas l’inclure dans ses recherches. Cependant, l’arbitre était d’avis que la recherche effectuée dans le calendrier Outlook du gouvernement de cette personne n’était pas raisonnable, parce que des preuves insuffisantes avaient été fournies pour étayer l’affirmation selon laquelle les entrées marquées comme « privé » dans le calendrier officiel de la personne au gouvernement étaient effectivement de nature privée ou personnelle. L’arbitre a ordonné au Bureau du Conseil des ministres d’obtenir de la personne un affidavit confirmant la nature des entrées de calendrier portant la mention « privé » dans son calendrier Outlook du gouvernement. L’arbitre a également ordonné au Bureau du Conseil des ministres, au cas où l’une ou l’autre des entrées portant la mention « privé » avait trait aux activités du gouvernement, d’obliger la personne à chercher des entrées correspondantes dans son calendrier personnel et à les fournir, le cas échéant, au Bureau du Conseil des ministres pour qu’il puisse rendre une décision révisée en réponse à la demande d’accès.